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      德泓智庫 | 片區開發項目演變歷程及操作模式解析

      片區開發的概念可追溯于2020年自然資源部發布的關于《土地征收成片開發標準(試行)》(自然資規〔2020〕5號)一文,是指由縣級以上地方政府在國土空間規劃確定的城鎮開發邊界內的集中建設區,組織開展的綜合性開發建設活動。同時在部委相關文件中,也多見“綜合開發模式”、“一體化實施”、“連片開發”的字眼等。

      一、演變歷程

      片區開發項目通常是指針對相對成片的、具有一定規模的區域進行綜合規劃、建設、管理和運營,這其中包括土地的一級開發、二級物業開發以及三級管理運營。項目的投資內容一般涵蓋土地一級整理、安置房、公益基礎設施項目、市場化房地產二級開發、有一定收入的經營性基礎設施項目、產業導入孵化、城市基礎設施運營等。收入來源主要可包括區域的土地出讓凈收益、非稅收入、增量財稅收入以及地產二級開發收益、運營租賃收益等。

      我國的片區開發最早可以追溯到改革開放初期的招商局蛇口工業區。1979年1月,國務院正式批準在深圳市南山區設立的蛇口工業區,它由招商局集團負責建設、投資、開發、管理及經營。這一模式在20世紀80年代得到了廣泛的推廣和普及,各地政府開始紛紛設立高新技術產業開發區、經濟技術開發區等。這些由政府直接投資和開發的經濟開發區和高新區逐漸成為我國經濟的重要組成部分。

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      我國片區開發大體上可以劃分為以下六個階段:

      (一)地方政府操刀階段:1994-2002年財政直投模式

      我國自從1994年分稅制改革后,中央財政收入占比顯著提升,地方政府開始將土地作為經濟發展的關鍵生產要素。在此階段,政府主要通過財政直投的方式進行片區開發建設。然而,由于片區建設規模較大,為籌集足夠的開發資金,各地政府紛紛成立城投公司向金融機構借款,進而對片區進行開發。在這一時期,片區開發的參與主體主要是政府(城投公司)和銀行。

      (二)土地整理階段:2002-2009年土地分成模式

      1999年,國土資源部下發《關于土地開發整理工作有關問題的通知》(國土資發〔1999〕358號)的文件中指出,要多渠道籌集資金,推進土地開發整理產業化,鼓勵地方人民政府通過招標、合資、合作等方式與土地一級開發企業開展合作,逐步形成市場化、產業化的土地開發整理格局。因此,以天津泰達、華夏幸福等為代表的一級開發企業,通過與地方政府分成土地出讓收益的方式,成為片區開發項目的主體之一。

      然而,土地出讓金的“體外循環”,引發了地方用地沖動的日益強烈,為抑制用地盲目擴張,2006年,國家相繼發布了《關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》(國辦發〔2006〕100號)、《關于進一步加強土地出讓收支管理的通知》(財綜〔2009〕74號)等文件,明確將土地出讓收支全額納入地方政府性基金預算管理,土地出讓收入全部上繳地方國庫,所有支出將通過地方資金預算安排,實行徹底的“收支兩條線”,從法規監管層面禁止了土地一級開發分成模式。

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      (三)施工企業墊資階段:2009-2014年BT模式

      隨著2008年全球金融危機的爆發,國家提出了著名的“4萬億”投資計劃,以刺激經濟發展。一些地方政府已經開始不再僅僅依靠一級開發企業來完成該地區的開發項目,而是利用BT融資模式將建筑企業引入該片區的開發中,并利用建筑企業來平衡開發企業并將其收益匯報控制在合理范圍內。

      BT項目不是當期債務,而是項目建成移交3到5年后的債務,這些債務往往需要下屆政府來承擔,給地方政府帶來了很大的債務隱患。同時,由于BT沒有后期的運營環節,移交后的工程質量很難得到保障,容易滋生豆腐渣工程。因此,在2012年底,財政部、發展改革委、銀保監會和人民銀行四部委聯合下發了《關于制止地方政府違法違規融資行為的通知》,規定“地方各級政府及所屬機關事業單位、社會團體等不得以委托單位建設并承擔逐年回購(BT)責任等方式舉借政府性債務”,至此BT模式逐步退出歷史舞臺。

      而是項目竣工移交后3-5年產生的債務。這些債務往往需要下一屆政府承擔,這樣給地方政府帶來了巨大的債務風險。同時,由于BT模式缺乏后期運營環節,從而讓項目的整體建設質量難以保證。因此,2012年底,財政部、發展改革委、銀保監會、人民銀行發布了關于制止地方政府違法違規融資行為的通知,其中規定“地方各級政府及其所屬機構、社會組織等不得通過委托建設和承擔年度回購責任的方式借入政府債務?!弊源?,BT模式逐漸退出歷史舞臺。

      (四)社會資本合作階段:2014-2018年PPP模式

      2014年,財政部下發《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(財金〔2014〕76號),各地開始逐步將PPP模式應用于片區開發項目中。PPP模式是由社會資本方與政府出資代表共同組建項目公司進行投資開發,收入的主要來源來自使用者付費和可行性缺口補助,可行性缺口補助需要納入政府公共財政支出預算,投資收益有保障。

      2019年,財政部發布《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》(財金〔2019〕10號),要求加強財政支出監管責任,確保本級每年度所有PPP項目的財政支出責任不超過當年一般公共預算支出的10%。新簽約項目不得從政府性基金預算或國有資本運營預算中安排PPP項目運營補貼。對于大型城市片區開發項目,PPP模式下財政支出10%的紅線較難支持地方政府后續的區域發展需求。

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      (五)授權經營階段:2018-2020年ABO模式

      2016年4月,北京市交通委員會代表北京市政府與北京市基礎設施投資有限公司正式簽署《北京市軌道交通授權經營協議》,標志著ABO模式正式落地。在ABO模式中,政府授權平臺公司與社會資本股權合作,共同建設和運營該地區的開發項目。平臺公司履行所有者的責任,根據協議提供所需的公共產品和服務,政府履行規則制定和績效評估等職責,同時支付授權運營費。

      ABO模式的主要優點是其不受PPP模式10%紅線的控制,操作效率高。然而,ABO模式的直接授權也帶來了地方政府與平臺公司之間難以厘清的關系,這帶來了政府隱性債務風險,并逐漸被行業拋棄。

      (六)特許經營+聯合開發階段:2020年至今特許聯合模式

      為了更有效地遵守法律法規,我國一些地區開始通過“特許經營+聯合開發”相結合的方式進行片區開發。這種模式是由地方政府發起特許經營項目,通過競爭性采購確定平臺公司作為特許經營權人。平臺公司隨后公開購買社會資本,組建項目公司,負責整個地區的投資、建設和運營的工作。相較于ABO模式,此模式依法合規解決了三項資金鏈難題:一是通過特許經營采購,為地方財政支付給平臺公司付費提供了依據;二是通過招標方式選擇社會資本方,合法合規地進行“兩標并一標”;三是將收益權用于應收賬款質押融資,使項目不再承諾封閉經營,獲得銀行融資。

      2019年,PPP項目叫停后,政府在最初的ABO模式的基礎上進行了合規性討論,本質是允許社會資本持有項目公司,從而繞過對城投的融資監管。但ABO和F-EPC模式的合規性仍不清楚。在《財政部對十三屆全國人大四次會議第9528號建議的答復》(財金函〔2021〕40號)中提到,“由于PPP監管趨嚴等原因,部分地方開始采用“授權-建設-運營”(ABO)、“融資+工程總承包”(F+EPC)等尚無制度規范的模式實施項目,存在一定隱性債務風險隱患”。

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      二、操作模式

      目前主流相對合規的片區開發項目模式源自ABO、投資人+EPC模式的融合,主要是為了打通政府支付通道、規避政府隱性債務風險。

      (一)【ABO模式】:指授權-建設-運營模式,由政府授權單位履行業主職責,依約提供所需公共產品及服務,政府履行規則制定、績效考核等職責,同時支付授權運營費用。片區開發的ABO模式,是指在當地政府的授權下,由片區開發建設主管部門將片區土地整理、基礎建設、投資促進和經濟發展等社會公共服務職能,授權和委托至成功轉型平臺公司或社會資本方企業,并以特許經營形式加以實施,政府履行規則制定、績效考核等職責,同時支付授權運營費用的合作開發模式。

      1、角色分工

      政府:主導者,監管者與考核者,授權平臺公司實施開發,負責規則制定、績效考核、支付運營費用。平臺公司:實施主體,履行業主職能,根據授權權限和合作協議負責片區開發的全部事項,管理片區的投融資、組建項目公司、項目建設與運營等。擁有“項目業主”和“受托經營者”雙重身份。項目公司:項目的具體實施運作者,負責片區開發建設、投融資、建設、運營等工作。由項目公司招標引入施工單位作為工程總承包商,承擔開發建設中各類具體工程的勘察、設計、施工等工作。

      2、利益分配

      土地出讓收入:上繳財政,政府持有。經營性收入:項目公司持有,平衡開發建設成本。授權經營服務費:用于項目建設、更新改造和運營虧損補貼等。

      3、回報機制

      平臺公司:政府購買基礎設施和公共服務領域;合作期內授權的經營性項目收入;直接委托建設運營依法無需招標的政府投資項目。項目公司:平臺公司支付,通過平臺公司在開發建設工程中支付相關費用取得開發建設中投入的開發成本返還及投資收益。

      4、特點

      平臺公司擁有“項目業主”和“受托經營者”雙重身份,其投資回報與建設、運營密切聯系,對片區開發質量有保障。投融資主體為項目公司或社會資本方,政府支付運營費,違規舉債和隱形債務風險小。項目關鍵在于片區綜合開發自平衡,實現市場化融資。

      (二)【投資人+EPC模式】:政府通過直接授權或以競爭性方式確定平臺公司,發起片區開發項目,平臺公司依法依規公開選擇投資人成立合資項目公司,進行片區開發的投資建設和運營。公司受業主委托,按照合同約定對工程建設項目的設計、采購、施工、試運行等實行全過程或若干階段的承包,即所謂的交鑰匙工程。既然是交鑰匙,財政緊張的政府開始要求施工企業把融資環節也囊括進來,于是有了F+EPC。2019年《政府投資條例》出臺,提出“政府投資項目不得由施工企業墊資建設”,于是有了“投資人+EPC”模式。這種模式由企業自有資金出資,將政府投資項目轉換成企業投資項目,以規避上述規定。

      1、角色分工

      政府:作為業主,招標尋找承包商,審批,在經營收入不足以覆蓋投資成本時,通過合規方式給予補助補貼,管理EPC總承包商。社會資本方:作為投資者和建設者,中標企業建設項目,負責項目設計、采購、施工,同時也由中標企業投資并獲取投資收益。

      2、融資方式

      社會資本方市場化投融資。

      3、回報機制

      市場化投資回報:項目自身建設、運營、銷售等。政府補助補貼:搭建合法合規平臺,政府在具有相應財力的前提下,在經營收入不足以覆蓋投資成本時,給予社會資本方補貼或獎勵。

      4、特點

      采用該模式的片區開發項目為企業投資項目,非政府投資項目,企業投資、建設、持有運營,自負盈虧;社會資本中標人一般同時具備施工資質,且資金雄厚,具有招引投資者和工程招標“兩標并一標”的特征;中標企業兼具建設與投資角色,可獲取投資收益;政府轉嫁工程建設風險給承包商,總價相對固定,因而投資高;設計、采購、施工快速溝通協調,極大縮短工期。

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      三、結 語

      現階段,合規依然是片區開發的關鍵詞,不用在乎名字是叫ABO、投資人+EPC還是其他。社會資本要考慮的是政府不能兜底的,需要提高自身風險防范能力,在項目選擇的時候,要充分考慮目標片區是否值得投資,是否能有經營收入,只賺工程利潤不是長久之計,高質量開發、市場化融資才是片區開發最后的歸宿。

      歷史車輪滾滾向前,時代潮流浩浩蕩蕩,隨著我國投融資體制改革的逐漸深入,片區開發投融資模式也必然會推陳出新、不斷演進,以更加依法合規地方式推動我國城鎮化高質量發展。

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